跌跌碰碰的法國公共房屋

文：Susanna

金融海嘯一役揭露了銀行與房產市場之間唇亡齒寒（若不是狼狽為奸）的關係，香港上季樓價稍稍跌了跌，負資產個案就升了數十倍。萬一、萬一樓價跌三成以上，銀行就開始「蝕入肉」了（註）。當然，銀行不相信樓價會跌如此之多，而且，其實除非做了按揭的人一變成負資產就會斷供又沒有抵押，否則銀行其實都依然相當「穩定」。

「不穩定」的從來是個人。

承受所有不穩定的個人一頭撞進去變幻莫測的市場買樓，萬一丟了工作，萬一銀行加息，萬一病了，就會被掃出門，無處容身。

公共房屋的重要正就在於它（應該）能夠保障脆弱的個人不受人生的順逆起跌影響過巨，以致連塊瓦遮頭都沒有。法國由政府大力資助興建的低租金房屋（HLM）近年聲名頗為狼藉，幾乎成了貧民窟或移民區的代名詞，但其制度的創見如向企業徵稅資助建屋、鼓勵租戶參與管理等，卻值得參考。

註：〈負資產上季大增33 倍　料因借九成按保〉明報 2011-10-29

自2005 年巴黎市郊騷動（註一）以來，法國社會對公共房屋的設計有不少批評，有評論直指公共房屋的設計不妥（註二），做成了社會問題。現在法國的公共房屋共有四百二十萬個單位，佔全國總住屋數量17％，平均每一千人就有六十九個公共租住房屋單位，從量來說，相比歐洲各國，表現頂多也只是不過不失（註三），和香港也差不了多遠，法國的公共房屋HLM（habitation à loyer modéré，即租金管制房屋），輪候名單也是長得嚇人。不過，這個問題多多的HLM 還是有一個亮點：它的其中一個資金來源是私人企業。

不同時代， 不同問題
看這個亮點之前，先說回一點歷史。現時法國的公共房屋有55％是於1976 年之前興建的（註四），樓齡少說也有四十多年了。二次世界大戰之後百廢待興，那時為了快速地興建公共房屋以解決住屋短缺的問題，HLM 的公營部份（officespublics HLM）直接介入住屋興建，短期之內建了大量一式一樣的多層大廈，1950 到1959 年間新落成的單位由七萬跳升至三十一萬——建得這樣快，當然是有代價的——這些大廈，就是現在為人所狠批的「貧民窟」。

公道一點看，從量方面來說，HLM 當時可說是功德圓滿了。上次提到，同期英國負責興建房屋的部長Aneurin Bevan 力主公共房屋應該重視質素，期間他受到保守黨猛烈的批評，指責他建房速度不如理想，數十年之後再看，我們或許佩服Bevan 的遠見，但HLM 當時卻也確確實實地解決了住屋短缺。不再符合現在需要的公共房屋應該重建，但舊時公共房屋如何卻不應限制了我們對公共房屋可以如何的想像。

法國公共房屋的空置率現為2.5％，較其他種類的房屋遠遠為低，反映政府分配房屋相當有效，六成單位是三至四房的，如果家庭成員數目不多的話，居住的空間亦不算太小（註五）。法國政府一直在建新的公共房屋，由1995 年開始，每年都起碼有四萬個新的HLM 單位（註六）。

要老闆為打工仔負責住屋！
法國公共房屋的供應方可以粗分為兩類，一類屬公營，一類介乎公營與私營之間，甚至有純私營的公司加入興建公共房屋的行列。公營部分就是前述的offices publics HLM，私營的就是一些領取政府資助興建公共房屋的公司，而政府的資助是有條件的，租金有嚴格上限，通常只有市價的三分之一，住在公共房屋而又屬社會最低收入的的租戶經政府津貼之後，花在住屋之上的淨開支約佔全部收入的10％，私營公司建出來的房屋，無論是單位大小還是屋內的設備，如電力供應等等，亦有質素規定（註七）。現時，法國所有人口超過五萬的城鎮都要有不少於20％的HLM，保障當地的基層居民有地方可住。法國政府為公共房屋投放的金額十分龐大，零四年時總共約二百五十億歐元（即約二千五百億港元）（註八）。這麼多錢，究竟從何而來呢？

錢從幾方面來，一、來自政府撥款；二、中央政府減免土地稅、增值稅，負責資助當地HLM 的地方政府從中得到資助；三、設立了Credit Foncier de France（法國地產信貸銀行）專門負責批出HLM 各項資助計劃的貸款，亦可發債券籌組資金，同時亦經營各種住屋儲蓄計劃；四、所有聘請十人或以上的公司都需要上繳數目相當於1％總員工薪金為興建公共房屋出一分力；五、慈善團體如教會等會將捐款用於興建公共房屋（註九）。

在香港，興建公屋頂多頂多是政府的責任，現在政府不願增建公屋，年復年維持在年建萬五的水平，眼睜睜的看著勞苦大眾莫說買樓，連住得安安穩穩都難，但大家似乎都不覺得有多逼切要向之施壓，可以想見，大家多少都有些覺得住不住得起全屬個人責任——當然，更不會有人想到要向公司徵稅了——喂，公屋不是給最窮最慘的人住的嗎，為什麼要私人公司「幫」他們起屋？

然而，這一項稅款於法國卻是天經地義之事。HLM 的建立之初，非常清楚地表明了這是為工人階級而設的房屋，法國最早提到公共房屋的法案就將HLM 形容為靠工資糊口的人的家。試想，僱員居無定所，甚至全沒著落，對僱主來說其實是一件非常麻煩又危險的事情，又沒有通訊地址，人也像無根的浮萍，隨時不知走到了哪裡去，萬一夾帶私逃更是不知上哪裡找人。由於這個狀況損害到僱主自身的利益，所以HLM 未有效運作之前，僱主也會為僱員籌措住的地方，但這樣做的成果當然非常有限——根本市面上正常人住得起的房屋就不夠，僱主有心想安置也安置不了。

這樣一想，要聘用員工的公司為建設公共房屋出一份力，不是一件再有道理不過的事情嗎？因為實情就真真正正是政府運用公帑為私人公司解決他們解決不了的問題呢！計起來，公司為之要交的稅簡直還算少呢。所以，早於1953 年，法國已經開始實行向公司徵稅資助建公屋。

這種為受薪者提供住屋的基本方針甚至使得HLM 結構性地弱於保障沒有工作、亦即可能是整個社會最底層的人，致使1990 年法國國會通過了確認居住權的法案（Law Besson），宣明“The guarantee of the right to housing constitutes a responsibility for the entire nation. Any person or family exhibiting particular difficulties, due to the inability of their resources or other reason limiting their financial means, has the right to assistance from the locality, given certain conditions, to obtain and reside in a decent dwelling.”，政府要展開各種計劃去直接為社會最底層的人民提供房屋。

法國公屋或許走了不少冤枉路，但其向私人企業徵稅資助興建公共房屋背後的道理，卻真是值得借鑒。

註一：2005 年10 月27 日，巴黎市郊兩名北非男孩因躲避警察而電死，其後數以百計青少年上街燒車，當晚22 人被捕；騷動直至十一月中。
註二： http://affordablehousinginstitute.org/blogs/us/2005/11/fixing_french_h.html，http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=5032196
註三：Whitehead, Christine and Scanlon, Kathleen(Ed.),Social Housing in Europe, 2007, p.70
註四：Whitehead, and Scanlon (Ed.), p.71
註五：INSEE Premiere Report, “les conditions de logement fin 1996”
註六：Whitehead, and Scanlon (Ed.), p.71
註七： Urban Public Housing Management The French Experience, ASPECT PUBLISHING
註八：INSEE [2006] Compte du logement 2004
註九：http://www.hebdx.com/tabid/63/InfoID/5510/Default.aspx