填海因為冇地？

文：假期劉劉翔

今年特首施政報告提出了6項開拓土地供應措施，以開發更多土地資源、增加土地儲備，當中包括改變工業用途、臨時倉庫或荒廢農地的土地規劃用途、探討在維港以外填海、發展岩洞建立公共設置以及重建和收地等。早前政府推出了「優化土地供應策略」公眾參與活動，首階段的公眾諮詢主要集中於公眾對在維港以外填海及發展岩洞以增加土地供應的意見。

一月初，亦即這次公眾諮詢的中期，政府更提出了25個可考慮的填海選址，可分為四大類別：人工島方案、連島方案、在已改動海岸線填海以及在天然但非受保護海岸線填海（註一）。25個選址涉及可造地總面積約4770公頃，若果全部選址落實填海，面積相當於半個香港島，單單長洲南的人工島方案面積已達1500多公頃，亦相當於70個太古城屋苑（註二）。今年年中政府將會選出十個選址再作研究，最快首幅填海地可於2019年落成。

香港「地少人多」這個永恆的問題

政府指出，香港2039年的人口數目將增加百多萬達到890萬人，而以香港1％土地可容納100萬人計算，推算香港未來需要增加4,500公頃土地。在扣除其餘5項開拓土地供應政策所提供的土地後，在2039年前仍要額外增加1,500公頃土地（註三），這個人口增長的推算就是政府用以支持在維港以外填海的理據。然而，暫且不處理官方指出需要增加4,500公頃土地的計算方式，「地少人多」這說法非但用於合理化是次填海的政策，也是一直以來香港地價高企的辯詞，但香港是否真的土地嚴重不足？填海又是否現時迫在眉睫的唯一出路？

地產商才是香港大地主

政府聲稱需要透過填海增加土地儲備，以應付未來幾十年的人口發展之需。事實上，香港仍未發展的土地數目卻大得驚人，甚至乎「未來需要4,500公頃土地」之數也能夠滿足，之不過這大部份的土地是在各大地產商的手上。根據統計，2010年五大地產商（恒基、新鴻基、新世界、信和和長實）合共持有的土地，包括計劃中、發展中及待發展的總面積達到1,279公頃，遠超政府持有的土地儲備320公頃的3倍有多（註四）。各大地產商，尤其以恒基為首的土地儲備，當中為數不少是新界農地及漁塘，是它們多年來透過收購囤積得來的「圈地」。雖然要由此發展成可以動工建築的土地需要極多的改動，要補地價及安置原有的居民等等，過程漫長，但這正顯示出香港的土地儲備並非不足，而是囤積在各大地產商等待時機發展。即使是透過勾地表方式向政府買地，賣地條款雖然規定地產商於4年內落成物業，但就算物業落成後地產商也能長期空置善價而沽，以控制整體市場供應。但香港卻未有打算向土地閒置及物業空置徵收稅項，雖然歐美等國以至新加坡及中國都有相關的稅項。

過時的丁屋政策

丁屋政策原意是用來安撫英國租借新界後的原居民，政策允許每名男性原居民興建一幢不高於3層的房屋，以維繫傳統村落族群。但現時丁屋已被濫用為牟取私利的工具，不少人申請興建丁屋後就租售予他人牟利，已失去原有意義。事實上，目前供居住用地的76平方公里當中，就有近30多平方公里（3000多公頃）為三層高的鄉村式發展用地（註五），而當中丁屋更佔大多數，這種不完整規劃的建屋方式也是進一步蠶食香港僅有的土地資源。

被忽略的新界土地

另外，新界有大量平坦和可開發土地被列為耕地及魚塘，但實際已不適合耕作或養魚，卻因用途不能轉變而只能成為荒地，例如佔地達655公頃，現時獲城規會臨時許可作為露天貨櫃場、危險品存放場或拖架停放場的半開發、半廢棄的「棕土」地帶（brownfield　sites），以及125公頃的違規貨櫃場和非法堆填區，都是未有善用的荒廢土地。（註六）根據2008年的統計資料，新界（包括離島在內）的人口密度（3810人/平方公里）卻只分別約為香港島（16390人/平方公里）的五分之一、九龍（43290人/平方公里）的十分之一（註七），大多數港人其實就是聚集在非鄉村式發展用地的40多平方公里市區裡生活。如果能夠重新開發及規劃這些集中在新界的鄉村土地，釋放香港北區的土地資源，其實可以從根本上緩和市區人口密度及交通問題，也可減低維港兩岸土地供應緊張的問題，舒緩市區一直高企的樓價壓力。

巨額填海，犧牲環境

相對於重新發展新界地區，發展離島除了要花費巨額填海之外，更需要各類包括醫療衛生、教育文娛以至交通運輸的社區基建。如果落實建造人工島更需要起橋搭路，而不可能單靠渡輪應付將來人口大增的離島。綜合近年填海工程造價，例如中環灣仔繞道填海、港珠澳大橋人工島工程等，填海成本每公頃達2至3億元，若再計算通脹及公共運輸設施，成本會更高，若果填足1,500公頃，有人估計成本會達三四千億元（註八）。

再看政府提出的25個選址，當中不少是具有高生態價值的地點，例如蒲台、螺洲水底除了有多樣性珊瑚區外，一帶水域也是過境遷徙鳥類路綫；喜靈洲陸上不但有香港特有物種鮑氏雙足蜥，而長洲南及龍鼓灘以西海域亦分別貼近江豚及中華白海豚的出沒範圍。（註九）另外，政府於2006年制訂的〈香港2030規劃遠景與策略〉中，南丫島已經被定位為低密度及具高生態價值的地點，城規會不久前亦否決南丫島南的東澳大型發展計劃，原因是南丫島發展規劃過大，與其環境生態不符等（註十）。但現今政又提出於南丫島北填海逾400公頃，可見政府對選址處理草率，漠視離島原有的生態環境。所謂在維港以外填海，不過是捨難取易的做法，讓路予地產商及原居民以盡量減少爭議及利益衝突。採用較少爭議的方式開拓土地，卻犧牲了香港的環境及地貌，亦是放棄將資源投放於很多更迫切的項目，也進一步「養肥」香港的各大地產商。

填海為何？

筆者並非堅決反對填海，亦明白在極長遠的時間裡，人口持續上升之下土地供應最終亦會顯得不足，但填海應被視為最後一著。更重要的是「香港地少人多」這命題一直以來被賦予恆真的光環，政府不斷以此證立香港地價高企及填海發展等的合理性，但事實是它怯於影響新界原居民和地產商的利益，又欠缺整體而長遠的新界規劃（而非現時多由地產商牽頭的發展計劃）。全港整體規劃而言，經濟發展更是集中維港兩岸，導致市區土地供不應求、租金高企等各問題。即使將來落實填海，最大獲益者都不過是地產商而非廣大市民。再者，面對未來人口大幅的增加，醫療、教育、就業等問題反而是政府更急需要處理與投放資源的項目，但香港究竟還有多少個三千億？

（註一）維港以外填海的25個選址可參閱發展局「優化土地供應策略」網頁
http://www.landsupply.hk/
（註二）〈政府推25選址諮詢　闢地1500公頃應付30年人口增長　長洲填海造島可建70個太古城〉，文匯報 ，2012年01月05日
（註三）同上
（註四）〈5大發展商土儲 超港府3倍〉， 經濟日報，2010年7月5日
（註五）〈移山填海—一場誤導性的「諮詢」〉，inmedia，2012年01月09日
http://www.inmediahk.net/ 移山填海—一場誤導性的「諮詢」
（註六）〈籌謀細規劃 免淪貨櫃場〉，文匯報，2009年02月09日
（註七）〈釋放新界土地的活力 — 上海及新加坡對香港城市及土地規劃的啟示〉，信報財經月刊，2011年11月01日
（註八）〈填海工程隨時花4000億〉，蘋果日報， 2012年01月07日
（註九）〈魔鬼在填海〉，星島日報，2012年01月16日
（註十）〈移山填海—一場誤導性的「諮詢」〉，inmedia，2012年01月09日
http://www.inmediahk.net/ 移山填海—一場誤導性的「諮詢」