【社會】預算案政策短視　制度因由其來有自

文：Pandora

二零一二年，對曾俊華而言，絕對是輕鬆的一年。

僅僅是一年前，預算案風波鬧得沸沸揚揚，曾俊華成為了人人喊打的過街老鼠。政黨在議會連珠炮發，逼迫財爺將庫房盈餘回饋市民。結果，一眾議員枉作小人，市民對預算案的不滿並未稍減，只是將批評點轉移——由一毛不拔變成目光短淺。反觀今年的反應卻異常平靜，財爺再沒有怪招出台，只是將以往的措施執成一劑廿四味，務求雨露均霑，以堵眾人之口。市民似乎亦對財爺的「臨別秋波」不感興趣，有糖萬事足，將焦點都放進更精彩的選戰大龍鳳上。是故，預算案從一開始就被輕輕放下。

然而，我們的要求真是僅此而已？

只要我們稍為上心，便會發現從前對預算案的批評依然適用。預算案依然以一次性紓困措施，即是俗稱的派糖為主軸，甚至成為了一種習慣。曾俊華擔任財政司五年來，各項一次性措施總值超過二千億元，出手不可謂不闊綽。可惜的是，這些措施都沒有直接回應市民的訴求，只是以接濟的心態去面對公眾；對於一些永恆的議題，如增撥醫療資源，則是愛理不理。公眾對這些批評耳熟能詳，恐怕已經將它當成如同「恭喜發財」般的一年一度的套語了。政黨作這種論述自然無可厚非，但公眾卻很容易麻木，把問題歸咎於政治式敏感，而忽視問題的嚴重性。

制度縛手縛腳　財爺得過且過
預算案的盲點為何總是揮之不去？回歸以來，歷任財政司司長面對的批評大同小異，似乎不能將責任推向隨便一人身上。如果錯不在個人，我們或者能從制度裏找原因。

財政預算案並非獨立文件，而是附屬於施政報告，此點在預算案中已清楚列明(1)。每年十月施政報告出台，其列出的只是來年的政策方向，細節則由各政策局自行制訂。政策局落實政策細節後，向財政司申請撥款。而於二月公布的財政預算案，則於財政上配合，使政策能得到足夠資金落實。故此，預算案每每能分割成不相干的兩大部分：其一是如上述的公共財政（政府日常開支）部分；其二是我們時常提及的經濟政策，包括所謂「利民紓困」措施。所以，平日我們理解的預算案只是其中一部分，而財政司亦只有在該部分才有自決權。

知悉這個背景以後，一些長久以來的缺失似乎便較容易被理解了。預算案要先為施政報告服務，滿足其政策要求，承擔經常性開支，有餘錢才能搞一些動作。當然，動作不能過大，誰知道下年度還有這點餘錢？香港有近四成收入來自浮動收入（賣地收入、印花稅和投資收入）(2)，這些收入卻極容易受景氣循環影響。要確保施政報告的措施能被順利執行，預算案唯有步步為營，極力避免跨年度、高負擔的經濟措施。

如果我們接受這套說法，則會推導出下一個問題：為何不仿傚某些西方國家，以赤字預算去解決公共財政問題？反正香港有六千億元財政儲備，少許赤字應該無傷大雅吧？要回答這個問題，需要知道一些背景。

財金官員時常掛在口邊的審慎理財，不單是一個口號，更是在基本法裏有具體條目的政策。(3)簡而言之，此政策有兩大條款：第一，在一段時期而言，應避免赤字；第二，政府支出要和生產總值增長率相應。條款中的空白位置，歷來的財政司皆自由詮釋（如一段時期究竟是多長，人言人殊）；但大體上，此條款仍被視為金科玉律。財政司的政策彈性因而大受限制。如上文所述，政府收入有一部分是浮動收益，難以估算。因此，財政司在制定來年收支預算時，每每較為保守，常以預計收入的下限來制定政策，以符合量入為出的準則。到年尾結算時，實際收入往往與預期收入相差甚遠。但再下一年的預算仍是悲觀預算。結果便是一些有長期負擔的項目被擱置，而以派糖來解決數百億元的盈餘。

即使我們接受政府偶爾派糖，我們心中亦應該冒起一點懷疑：如果政府長期坐擁巨額盈餘，即使增加經常性開支亦不致於赤字吧。對於這個問題，政府的解答很「玄妙」。自殖民地時代以來，歷代財政司都謹守著一個不成文規定——公共開支不得超過GDP20%（雖然有時被打破，但很快重回正軌）。大市場，小政府這個口號正是此規定的因由，其精神體現在公共財政的層面上，則是政府應減少公營服務，壓縮公共開支，以免干擾市場運作。雖然20%的規定毫無學理根據，卻被歷代財政司奉為教條。結果，公共開支只能隨著GDP緩進，任何大規模的福利措施都不會被採納。

財爺懶理　民間要SAY
對於政府處理公共財政的方式，坊間早有改革聲音。比如民間智庫「新力量網絡」早前發表的《香港公共財政評估報告》，就對香港現存的公共財政作出全面的分析及建議。(4)該報告提議政府成立財政穩定基金，將豐收年的浮動收入盈餘撥入基金，經濟低迷時可從基金支取資金。此舉使政府能繞過基本法的規定，動用積累下來的盈餘。如此，則可令政府收入較為穏定，不至於隨景氣循環而大幅波動。政府有穏定收入，推行新政策時便不至於冒財赤的風險，能増加經常性開支，為市民作出更多承擔。只要政府不再抱殘守缺，要作出改革並不困難，如上述的建議只是設立一個基金便可，至少可解決一部分問題。

我心諗「你　呃　人！！！」
三月十六日，三位特首候選人進行電視辯論。過程中，唐英年大言炎炎，多次重申他擔任財政司的政績——提早三年滅赤，為庫房帶來數以百億計的盈餘。電視機前的我默然無語。將公眾當成嗷嗷待哺的雛鳥去施惠，這種政績可笑又可恥！要拿得出無愧於心的政績，除了針對制度問題下功夫，別無他法。

(1)：二O一二至二O一三年度政府財政預算案　第一六二段
(2)：有關政府收入資料　參考自政府統計處（http://www.censtatd.gov.hk/hong_kong_statistics/statistical_tables/index_tc.jsp?charsetID=2&tableID=193）
(3)：基本法第一零七條訂明「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字」
(4)：報告可自網上下載　http://www.synergynet.org.hk/pdf/201201292672_b5.pdf