長策會拒絕租務管制 反映政府房屋思維

文：來

上月，長遠房屋策略委員會發表未來十年房屋策略的諮詢文件，以房屋供應為重心；與此同時，長策會公開拒絕了民間有關重新實施租務管制的訴求。在現今租金瘋狂上升之際，政府只集中研究未來供應，拒絕討論直接針對租金的政策，是遠水不能救近火也。筆者希望向同學介紹租務管制是甚麼，然後探視政府在租務問題上的思維，共同思考這個與你我息息相關的議題。

蒸蒸日上的租金

租樓對於大學生，可說是這麼遠那麼近。畢業生即使不用馬上搬離家住，也要開始為租樓打算，所以租務市場的現況和相關政策，與我們其實息息相關。

圖：美聯樓價走勢圖

近年的租金水平自沙士後一直向上，沒有下調的跡象，早已超過97年的高位。筆者觀察，現時租住一個兩百呎的唐樓高層單位，沒有升降機，需要約四千元；低層的話可貴多一兩千元。租金高漲不只是冷冰冰的數字，租客真實感受得到，基層市民更是苦不堪言。低收入士租不起大單位，只能蝸居?房，但劏房呎價甚至比豪宅還貴。而業主加租頻繁，有些人可能住了一年就要另覓較便宜的新居。租金是個迫切的、每天都在惡化的問題，需要想辦法即時對抗，所以民間便有人提議租務管制。

租務管制的基本介紹

租務管制具體來說可以分成兩部分。第一是把業主每年加租的幅度限制在某個百分比以下的「租金管制」，有些地方也會把租金限制在某個「市值金額」以下；第二是限制房東終止租賃「租住權保障」，常見方式是，假如租客願意付某個市值金額，房東便必須與其續約，除非有特殊的、合理的理由，例如收回單位自住。這些措施的目的，首先是要把租金控制在一個可負擔而且穩定的水平，其次是平衡租客和房東的議價能力，因為租客必須找地方住，議價時往往處於弱勢，租金幾乎完全由業主話事。

反對租管最常見的理由是典型的自由市場理論，認為低於市場均衡價格會導致短缺、業主因為沒有利潤而減低維修保養的意欲等等。在香港的環境下這些理論卻未必準確，因為現時的市價根本過高，即使壓低租金水平，業主很可能還是有利可圖，那麼人為短缺和減低維修意欲的預言就未必會實現。

市場理論背後的思維，是將房屋視為跟衣服、私家車、電話一樣的普通商品，應該由市場自由調節。但房屋不能當成普通商品，因為房屋是人安身立命的生活本錢，顧客（租客）不能隨便說不租屋，否則他就要流落街頭。既然沒有選擇的自由，就不應該套用自由市場的邏輯。

支持租管的看法則認為，房屋是珍貴的社會資源，業主利用房屋賺錢，就要付上某種社會責任；而租客是有權要求一個安穩的居所。這個權利的意識不在香港人的常識之內，但美國的住屋法例早已秉持類似精神。其精神是房東一定程度上擁有決定租戶生存條件的能力，因此法例規定房東必須保證租戶有一個安全、舒適、健康的生活環境，稱為「適住性義務」，必需負責維修、保安；此外也不能隨便終止租賃。租務管制的基本精神是要求業主履行社會責任，維護租客的生活權利；學術一點去說，是將房屋「去商品化」。

政府長期的房屋思維

長策會認為，租金管制主要針對續租時的租金，可能令業主對新租客在開始協議租賃時盡量提高租金；而租住權保障或會令業主不願意出租其單位，反而會減少了供應，推高租金，效果適得其反。這其實就是前文所述的典型反對論點，與特區政府長期以來的思維一脈相承。特區政府在房屋土地政策上一直強調市場的重要性，例如梁振英政府一直以「增加土地供應」去回應房屋問題，對於復建居屋、增建公屋非常「謹慎」。

英、美、德、法等西方大國都有實施租管，雖然各地有成功有失敗，但大體說明了租管不一定如長策會所言「適得其反」。即使在香港，租務管制亦非新鮮事。早於20年代早期，殖民地政府因應大量戰爭難民湧入，導致房屋短缺，租金騰貴，便曾制訂《租金條例》以遏止租金升幅；到 1945年，政府再推行《業主與租客（綜合）條例》，規管租金升幅，並於1973年起為住宅租客提供租住權保障。

1998年，特區政府撤銷租金管制，當時原因有三項：租金應交由市場調節、供租住單位供應量增加、和減少對受管制樓宇（即第I、II部的戰前後樓宇）的業主不公平。頭兩項表現了市場思維，至於第三項則顯示政府考慮業主利益多於租客權利。2004年，當局認為住宅供應量增加、租金下滑（見上文走勢圖）以及公屋輪候時間縮短，租客已經不是處於弱勢，於是進一步取消租住權保障。但這些理由今天已不適用，政府是否應該再推租住權保障？

房屋作為發展工具

如果放到一個更宏觀的經濟發展脈絡去看，或可理解何以特區政府不願實施租務管制。香港自 80年代工業式微後，現在的經濟發展主要由服務業和房地產帶動，當中不少是投機性活動。而近十年政府開展一系列市區重建項目，興建簇新的大商場和豪宅，也是圍繞這個經濟模式。如果實施租務管制，會減低樓宇交易價值；而續租權保障又會對市區重建構成障礙，令市建局必須付出巨大成本安置或賠償租戶。香港整體經濟模式的轉變，或可解釋特區政府為何在回歸後迅速撤銷有幾十年歷史的租務管制，維持並進一步地將房屋商品化。

反思、反思 ！

如今長策會在未有廣泛公眾討論的情況下斬釘截鐵地拒絕租管，顯示政府的市場主導及房屋商品化的思維會維持下去，無意認真考慮所有緩和租金、協助低下階層的可行性。我們不應該在此階段停止，反而應該借機思考房屋的市場主導政策是否最合適，不只是包括租管這一項政策；畢竟你我都終會受房屋政策影響。

參考資料：
1.《美國研究》2010年第2期：《美國住宅租賃法律制度研究》
2. 葉寶琳：租務管制還有很多可能
3. 東方日報 2013年6月28日：〈呎租$30 劏房貴過豪宅〉