文:雷丁

前言

扶貧委員會在成立一年之後,終於訂出入息中位數的的一半作為香港的貧窮線,真箇千呼萬喚始出來。社會各界都對此表示歡迎,梁振英也邀功表示這是他其中一個德政。由此可見,貧窮線似乎十分重要,但究竟重要在哪?

貧窮線的訂立最直接就是把人口分類,讓政府將資源放於「貧窮」人口,助他們脫貧。貧窮線訂立之後,下一步就是會分析貧窮人口有甚麼特徵,然後推出相應的政策、福利。因此,貧窮線會決定以後政策走向、福利發展,例如會否多建公屋、居屋,公營醫療、教育的福利水平等等,換句話說,將會決定你能獲得多少資助。

香港現在的貧窮情況極為嚴重,根據政府現在訂的這條貧窮線,已經有超過131萬的窮人;而在2011的人口普查中,更有超過20萬戶的家庭每月只能靠少於4000元過活!以往的扶貧政策極為散亂,交通津貼、綜援等不同援助都有不同的限制,需要向不同部門申請,缺乏統一協調,市民未必能知道拿這些援助的條件。訂立貧窮線之後,將由扶貧委員會統一推出政策,會比較有系統,亦令市民能夠容易地拿到援助。

政府訂立的貧窮線,看似將能幫助到這些市民,但實際上真的如此嗎?要瞭解貧窮線的效用,就必須從貧窮線的意思開始看起。

簡介

那貧窮線究竟是怎麼一回事?簡單來說,就是一條通常根據入息水平(收入)來定的分界,低於這個收入水平的人就稱做貧窮。定義貧窮為了甚麼?根據中大社工系副教授黃洪的說法,貧窮線的訂立有三個目標,分別為規範性、工具性和比較性。用比較「人話」的方式說出來,就是「我承諾我會滅貧」、「用來做扶貧政策的指標」和「跟其他國家比較貧窮狀況」。

我們看看政府訂立貧窮線的三大功能:量度整體貧窮情況;提供數據基礎以協助制定政策;以及評估政策介入的成效。上下一比較,很容易就看出政府的貧窮線功能,沒有了最重要的規範性,而規範性其實就是一種覺得貧窮是不好、不應該存在的思維。換句話說,政府的態度是「我就係唔應承你話要滅貧啊,貧窮係一定會有」,在政府的五大原則當中,最後一項赫然就是「滅貧是不可能的」[1]。相較之下,聯合國的千禧年發展計畫中訂立了25年內要把兒童貧窮率減半,氣魄比政府強多了。即使政府真的有心去滅貧,現在的貧窮線設定也絕對是太簡單,無法好好的幫助窮人。

貧窮線不只一種

現在政府訂立的貧窮線不是唯一一種,粗略來說,貧窮線可以分為「絕對」的和「相對」的,而政府訂立的就是屬於後者。

(1)絕對貧窮 (Absolute Poverty)

一種貧窮線是以絕對貧窮的概念訂立的,作為貧窮界線的指數是固定的,不會被整體社會經濟狀態影響。劃線的位置通常會考慮最低能夠維持基本生活[2]的收入。

(2)相對貧窮 (Relative Poverty)

根據相對貧窮訂立的貧窮線與整體社會的入息水平掛勾,通常訂於整體社會入息中位數(median)的某個百分比。以香港為例,就是訂於家庭入息中位數的一半(50%)。

絕對貧窮能夠準確的反映到最需要幫助或者最赤貧人口的數量,以及他們究竟面對的是甚麼的景況。但是,絕對貧窮就不能反映一些儘管收入高於貧窮線,但仍在社會底層掙扎的人。例如世銀的1美元貧窮線[3]就只能反映赤貧的人三餐不繼,卻不能幫助那些僅能果腹的窮人了。

相反,相對貧窮的好處是能夠在某程度上反映社會的貧富不均的情況,例如在香港我們可以看到有七分一人收入比入息中位數低一半以上,而同時李嘉誠、李兆基、郭氏家族等的家產可以是他們收入總和的幾百倍!這種定義方法,比絕對貧窮的定義方法更進取,認為人的收入不應只足夠最低生存要求,而是跟整個社會的發展掛勾。但相對貧窮也有它的局限,只能反映出有多少人是比入息中位數的某個百分比還低,卻不能分辨這些人有多貧窮。

你以為定完貧窮線就搞掂?少年你太年輕了

我們看到香港現在的相對貧窮線有著問題,但應該也能幫到一些窮人吧?對不起,少年你太年輕了。政府公佈貧窮線的同時,亦表示「滅貧是不可能的」;而且,政府亦表示將來工作的重點將落在協助下一代就業和在學需求,同時延續現有的扶貧措施,並無針對貧窮線訂立的措施。

而參考外國的經驗,訂立貧窮線之後應該都要有一些特別針對性的政策來幫助他們,而這些政策大概可以分為以下數種。

(I)直接生活保障補貼

(1)最低生活保障援助

顧名思義,最低生活保障援助就是直接由政府發放津貼給低收入市民,讓他們能夠達到最低生活保障線以上的水平足夠生活(存)。例如內地會發放經常性津貼,平均從100到240人民幣
不等。

(2)負入息稅

入息稅是指政府徵收你收入中某百分比的金錢,而負入息稅就剛好相反。當低收入人士的收入低於貧窮線,不但不用交入息稅,反倒能獲得政府的補貼。美國的「勞動所得稅扣抵制」就是一個例子[4]。

(II)工作補貼

(1)生活工資

生活工資和最低工資不同,最低工資是一個強制性的,適用於所有種類勞工的法律。政府的生活工資政策則體現於政府聘請特定的勞工的時候,規定工資不能低於生活工資的水平,規定亦適用於獲得政府合約及資助的機構。在美國,不同的州份有不同的生活工資,跟需要供養家庭的金額掛勾,或直接訂於貧窮線的130%。生活工資訂立了客觀的指標去衡量合理的工資,並同時表態反對公司剝削。另外,這政策本質並非援助,而是增加工資,鼓勵市民就業。

貧窮線,其實可以唔止一條咁孤寒

其實,黃洪教授早於2005年前提出設立超過一條貧窮線的想法。他建議設立四條貧窮線:第一條貧窮線應用絕對貧窮的概念,由公眾和專家一同選擇一籃子生活必需品,然後根據那些物品的價格訂立「最低生活保障線」。剩下的三條應用相對貧窮的概念,定於入息中位數的40%、50%和60%。以三條相對貧窮線來監察貧窮人口,比一條貧窮線更能監察到不同程度的貧窮,不會一刀切令僅僅高於貧窮線的低下階層被剔除於保障之外。歐盟國家就是以入息中位數的40%、50%和60%作三條貧窮線。

揉合兩種貧窮線,不僅僅抵銷兩種貧窮線的缺點,更能夠幫助政府更容易去辨認出不同貧窮程度的群體特性。比如說,黃洪教授在2002年的研究指出,收入在$3000左右的貧窮戶佔收入最大的支出壓力是食物;收入比較高的貧窮戶,最大的壓力可能是來自住屋;再高一點的可能就是醫療/教育。若政府設立多條貧窮線,就能夠監察到這些貧窮戶最迫切的需要,從而具針對性地制訂政策,更有效的幫助他們脫貧。

四條貧窮線有這麼多好處,但政府仍沒訂立,其中一個原因可能是這樣的調查和研究成本要大幅上升。可是,政策的基礎需要研究才能讓效果最大化,若政府是認真滅貧,這筆錢根本不應省。

貧乏得只剩下錢:回歸「貧窮」本身

訂立貧窮線其實只是邁向滅貧的第一步,之後有著更多更多的功夫要做。政府的說法好像只要所有人收入高了,貧窮的問題就能迎刃而解。可是,只以金錢/資產作為一個人是否貧窮的唯一指標實在太狹隘了。例如一名基層打工仔每月收入$7000,但工時高達每星期70小時,相信我們也不能說因為他收入高於貧窮線,所以就不貧窮了吧。在許寶強教授的《限富扶貧--富裕中的貧乏》一書中,便提及「貧窮」感覺更是由不同的社會階級壓迫、社會關係的缺乏等問題構成的。例如在書中一些街坊的訪問提到,收入固然是他們感覺是否貧窮的其中一個原因,但工作時間長而導致私人的時間缺乏、人際關係疏離等等的問題也構成了「貧窮」的感受。

我們要瞭解到,造成這種廣義的貧窮的原因是來自生活各個層面的壓迫。因此,要解決貧窮,絕對不能單單從收入著手。反之,我們應該要回歸到窮人本身,跟他們談話,真切的瞭解他們的生活、他們的感受,並從他們的角度看整個社會制度,看出整個社會對貧窮人士的壓迫、歧視。這樣,我們才能擺脫對於「貧窮」想法的貧乏,真正的解決貧窮問題。

結語:別讓貧窮線劃出終點

政府劃出了貧窮線,本應是一件好事。可是,政府訂立的粗疏準則導致效用大減,更扭曲貧窮線訂立的意義,把僅餘的幫助幾乎完全抹掉。因此,提升最低工資、訂立最低生活保障線、落實全民退休保障等等的戰場上,更需要你和我的參與。我們應該做的,是把貧窮線拋在起點之前,別讓貧窮線劃出我們的終點。

 

[1]:反駁這個謬誤的文章已經不少,在此不贅。附上其中兩篇文的連結:

〈貧窮概念ABC —— 滅貧是不可能?〉陳紹銘,香港獨立媒體網 http://www.inmediahk.net/povertyabc

〈黃洪﹕貧窮真的不能被「消滅」嗎?〉 黃洪,明報觀點 11-10-2013  http://news.sina.com.hk/news/20131011/-6-3087624/1.html

[2]:最低生活水平在不同地方有不同的定義,不一定只是包括生存必須品。例如英國學者Seebohm Rowntree便認為生活必須品應該包括暖爐,而在香港可能就應該包括冷氣機。亦有定義認為應以整體社會生活水準作對比,例如若整體社會都有下午茶習慣,這樣最低生活保障就應該保障市民能吃下午茶。

[3]:1美元貧窮線是世界銀行訂立的世界貧窮線,指若一個人一天收入低於1美元就會對生命造成危險。在2005年這標準提升為1.25美元。

[4]:這種制度把低收入人士分三層,收入最低的人能夠獲得政府補貼,而收入越高,補貼越高;中間的人獲得最高的定額津貼;比較高收入的人的補貼金額會隨著工資增加而減少。這種做法把資源集中在在職貧窮中最貧窮的一群,同時鼓勵他們重投市場就業。

參考資料

‧《「無窮」的盼望──香港貧窮問題探析》黃洪,香港中華書局,2013年7月

‧《限富扶貧--富裕中的貧乏》許寶強,香港中文大學香港 亞太研究所,2010年9月

‧〈以負入息稅解決香港貧窮問題可行嗎?〉林兆彬,香港獨立媒體網http://www.inmediahk.net/node/1018257

‧〈制定官方貧窮線的作用和價值〉林鄭月娥,香港政府新聞網http://www.news.gov.hk/tc/record/html/2013/09/20130930_110325.shtml

‧Median Family Income – Department of Justice http://www.justice.gov/ust/eo/bapcpa/20121101/bci_data/median_income_table.htm

‧〈對制訂貧窮線的意見及期望〉黃洪 http://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/hc/sub_com/hs51/papers/hs510427cb2-1036-6-c.pdf

‧〈黃洪﹕制訂貧窮線與基保線〉黃洪,明報觀點12-4-2013 http://www.pentoy.hk/%E6%99%82%E4%BA%8B/mpforum2013/2013/04/13/%E9%BB%83%E6%B4%AA%EF%B9%95%E5%88%B6%E8%A8%82%E8%B2%A7%E7%AA%AE%E7%B7%9A%E8%88%87%E5%9F%BA%E4%BF%9D%E7%B7%9A/

‧〈香港貧窮線研究報告〉黃洪、李劍明,香港城市大學社會 科學學部,7-2002 http://web.swk.cuhk.edu.hk/~hwong/pubfile/researchmonograph/2001_CERG_HK_poverty_line_study.pdf

‧〈黃洪﹕如何制訂香港的貧窮線〉黃洪,明報觀點05-12-2012 http://news.sina.com.hk/news/20121205/-6-2840014/1.html

‧〈貧窮概念ABC —— 滅貧是不可能?〉陳紹銘,香港獨立媒體網http://www.inmediahk.net/povertyabc

‧〈黃洪﹕貧窮真的不能被「消滅」嗎?〉 黃洪,明報觀點 11-10-2013 http://news.sina.com.hk/news/20131011/-6-3087624/1.html

‧〈貧窮線是甚麼,可以做甚麼,不可以做甚麼?〉一蚊健,香港獨立媒體網 http://www.inmediahk.net/povertyline02

‧〈貧窮是最惡劣的暴力——寫在香港貧窮線公布前夕〉林兆彬,香港獨立媒體網 http://www.inmediahk.net/node/1018191

http://en.wikipedia.org/wiki/Poverty_threshold  Poverty Threshold, Wikipedia

‧〈陳聰:貧窮線下一步 負入息稅〉陳聰,商業電台聲音專欄,30-9-2013 http://www.881903.com/page/zh-tw/audiocolumndetail.aspx?itemid=661739

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