新移民綜援專題－判詞拾遺

文：鍾穎

剛過去的十二月，最教各位印象深刻的新聞，想必是終審法庭裁定領取綜援須居港滿七年的規定違憲，日後新移民只要居港一年便符合資格（下稱孔允明案）。判決出爐當日，面書上群眾嘩然，人人留名睇香港陸沉，但實際上法官說了甚麼呢？似乎很少人清楚。案件判詞雖長，塞滿英文的五十幾頁紙，光聽就嚇退一部分人。但這很可惜，內容其實頗有意思。下文分別摘錄判詞要點，希望有助同學思考事件。

判決準則（39及139段）

這場官司打足三場，前兩場皆敗訴，直至今次終審法院一仗。簡單地講，覆核所涉的問題，就是七年居港規限並非常有做法。由於《基本法》第36條保障香港居民享受當時（回歸日）綜援計劃下的社會福利，即居港一年便合符資格。雖然政府有權修改申領資格，但任何改動皆受法院（憲法層面的）監管。

政府突然在03年提出七年居港規限，必須合符以下條件，以證明政府對憲法權利（社經權）的限制乃相稱恰當。即是說，限制必須1)謀求一項正當社會目的，和2)其目的與規限本身有合理關連，3)而對權利的侵犯不能明顯地沒有合理基礎。

違憲理由：七年規定不符目的　抵觸社會政策（137段）

七年居港規定自04年生效，但該例不適用於擁有居港權的新來港兒童（18歲以下），目的是鼓勵幼童來港，使他們更易融入社會。政府聲稱，引入規定的1)正當目的是節約金錢，以確保社會保障制度可長期維持，由於當年綜援支出大幅上升，03年度更出現財政赤字，必須減少福利開支。

但證據顯示有關措施根本無法省錢。01至02年的數據顯示，只有12%的綜援戶屬新移民，支出共17億，約10億是付予新來港兒童，為必然支出。餘下7億亦無法省卻，因為生效日或以前成為香港（非永久性）居民者可獲豁免。即使該7億能夠省下，只佔02年的收入（1950億）的0.24％，可謂微乎其微（95段）。全沒證據顯示社會保障制度不能持續。事實上，政府承認最終省下的金額無關緊要（immateriality of the savings）。即是說，七年規限不能達致所謂的正當目的，措施有違2)合理關連準則。

更荒謬的是，該項七年居港規定抵觸兩項重要社會政策，即 (i) 簽發單程證以便家庭團聚的政策，以及 (ii) 目的為使老化人口年輕化的人口政策。規限與政府內部政策自相矛盾，同時違反3)不能明顯地沒有合理基礎的準則。

持單程證來港的人當中，有六成五是女性，當中大多是主婦。為了「湊仔」而無法工作的母親，唯有一份微薄的綜援兩份分，生活困苦可想而知。社福機構稱這種現象為「煲仔飯」。若政府秉持家庭團聚原則，便沒理由只讓新來港的貧戶小孩領綜援，而不給來港照顧他們的母親援助吧。連基本所需也欠缺，談何照顧？談何團聚？

再者，根據01年的數字，新移民構成當時九成的香港人口增長。一方面，政府望透過單程證制度增加勞動人口；另一方面，又想新來港兒童早點融入香港學制（59段，人口政策報告），上大學做「高增值人口」。政府卻不予母親支援，甚至建議新移民：「冇錢就返大陸」，不是變相趕走他們嗎？李義狠批措施不合邏輯，倒行逆施（counter-productive）。

★　論貢獻　★

一） 肯定家務勞動（105－106段）

社署當然不會就此罷休，當局提出七年限制有另一合理基礎：反映居民在一定年期內對香港經濟有所貢獻。法官直指當局無視新移民婦女作為家庭主婦為社會帶來的貢獻：帶來年輕人口、幫助新來港兒童融入社會、避免破碎家庭的出現，難道無法以金錢量化便不屬經濟貢獻？

二） 七年居限即貢獻？（107段）

李義批評當局邏輯荒謬，要求貧困的新移民先賺錢七年，才允許其領福利毫不合理。七年規限可使一個窮人無端變成淨貢獻者（netcontributor）的想法，李義說是純屬妄想。另一個問題是，政府認為七年規限可核實新移民的貢獻，但期間「窮到.」的他們應該怎樣過活？乞食？這種思維同時違反綜援原意：為所有香港居民提供基本生活保障。

★　社經權與人權密不可分　★

一） 政府無法保護社經權利（41、148段）

讀到這兒，大家可能疑問，乜法庭有權管埋呢瓣咩？司法、行政固然分立，但同時互相牽制。就孔允明案，包致金法官言明，法庭有責保障憲法賦予的權利，社經權利（享有社會福利）亦在其列。綜援的性質直接牽涉日常生活、生存，是不可或缺的基本保障。雖然「執行和制定政策，本屬政府的份內事」，法庭非處理資源分配的理想場所；但「當行政和立法機關失效，無法付給憲法賦予我們的基本需要時，法庭責無旁貸」。

二） 沒有社經權人權從何談起

（166－172段）

附帶意見（obiter）中，包致金法官對社經權闡釋詳盡。包引述《世界人權宣言》草擬人的話：「沒有社經權利的人權，對多數人來說並無意義」。社經權利重要，在於「它能保障人皆有尊嚴的生活，維持基本所需」。另外，包法官引述聯合國人權監察05年報告的一段話（173－178段），有指責綜援金額不足的弦外之音。他還補一句，香港作為所謂的國際金融中心，聽到以上的批評理應感到慚愧。

三） 社經權有進無退？（179－180段）

《基本法》第145條說，港府可以在已有福利制度上，自行「發展和改進」。控方據此條文，嘗試證立社福制度理應「有進無退」，增加綜援的居港規限因此違憲。

兩位法官對此說法有分歧，李法官不同意這個論證，因為條文並無阻止政府在必要時減免福利（37段）；但包法官認為除非當時經濟極差，否則福利應是有增無減。他「已準備接受，以此為基礎判決違憲」，雖然最終選取了其他基礎（164段）。即使經濟不景，政府要減福利，必先證明已考慮所有可行方案。

*小補充*

這次的判決雖然還弱勢一個公道，並不代表以後如是。法律不是絕對權威，過半的立法會議員並非民選、法官從未獲得授權，更莫論由一小撮政客編制的《基本法》。或許，在某個意義上，反對判決者的不滿是合理的，「我們」的法律、「我們」的法官，都不是我們的。

[1] 綜援實際金額可參考社署網頁，搜尋關鍵字「綜援」、「標準金額」： http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_socialsecurity/#CSSAsr