文︰雞

 

1989年以前,中國政府的社會保障開支已停滯多年,從前的福利亦已大幅削減,變相直接讓人民承受物價通脹之苦。1989以後的十年,雖然經濟起飛,可是許多人的生活狀況不但未見改善之餘,反而可能更加坎坷。直至踏入新世紀,政府投放較多資源於社會保障上,情況才稍有改善。本文將簡述1989年前後中國社會保障制度的發展,最後以三個故事說明現在中國社會保障制度的弊端。

 

改革開放後:群眾裡的毛澤東

 

廣場上、遊行時,有群眾舉起毛澤東的畫像,藉以懷緬以前的安穩生活,同時控訴改革的進路置民生之不顧。此前,人民未必稱得上富裕,可是基本生活面向也得到保障。譬如,毛澤東時期政府曾全數負責醫療開支,以至後來,國企工人可分得房屋,患病可以全費報銷,退休後更可享有在職時70%的工資等等。在國企改革後,強制令大量工人退下工作崗位(下崗),如此種種的保障亦成絕唱。[1]

政府無法提供足夠社會保障的原因是:為發展沿海地方,中央實施了財政包乾制,地方政府得自負盈虧。地方獲得更大的財政支配權後,中央便沒有足夠財政預算(也不打算)實行社會保障了。

 

1989至1999年:後八九的激盪

 

6月9日,鎮壓後的第五天,鄧小平接見戒嚴部隊高級幹部,並發表講話︰「也許(六四)這件壞事會使我們改革開放的步子邁得更穩、更好、甚至於更快」。鄧小平口中「這件壞事」的意義在於,他可以延續八九民運前的經濟改革,繼續強推和深化一些不得民心的政策,忽略其帶來的社會壓力和民生問題,卻無再起波瀾之憂。這時期,政府認為社會風險應由個人和家庭自己負擔,故在整個90年代,中國的社會保障支出繼續維持在極低的水平。

激進化的改革政策下,90年代顯著的下崗潮,比80年代那次的影響更嚴重——這是那代國企工人的集體創傷。十多年間,數千萬名工人被逼下崗,算上他們家人,近億人的生計不保。在下崗後,工人被推到市場自生自滅,原來的福利、退休保障和下崗後的生活費,變成區區數百元的一次性補償。

 

2000年至今:新世紀的社會保障體系

 

在21世紀,中國政府開始投放更多資源於社會保障。

但之前說過,實施財政包乾制後,地方政府要自負盈虧,中央財政收入連年下降,根本沒有足夠資源推行大規模社會保障改革。其實,中央早在1994年改行分稅制,規定地方政府先繳納大部分稅收予中央,在中央抽出一部分後再分配到各省份,一方面讓中央有財政能力採取不同政策,另一方面避免地方政府權力過大。

不過有財力,並不等同要推行社會保障。對政府來說,建立社會保障體系的最重要原因是維持經濟和社會穩定。在90年代末,中國內外的不穩定因素日增。先是亞洲金融風暴,導致全球經濟衰退,令中國決定刺激內在需求以避免過份依賴外資。而要刺激國內消費,前題是人民有足夠社會保障,不必花太多錢儲蓄。另一方面,市場化愈走愈遠,令國內的城鄉與個人的貧富差距日增,人民又沒有基本生活保障,種種社會抗爭自然應運而生。

故此,大概於2000年開始,政府投放更多資源,建立了以社會保險為主的「五保一金」體系,覆蓋大部分城市工人、城市居民和農民。以下三個小故事,將用來說明社會保險的具體實施情況。

 

甚麼是社會保險?

定義與運作:某些群體(個人或企業)繳交一定金額,用作社會保險費,再加上政府補貼,成立社會保險基金,幫助人民應付年老、失業、疾病等社會風險;滿足一定條件後,受保人可獲得補償或收入

與福利的分別:兩者都是社會保障,但福利直接由政府補貼,譬如香港的公共醫療,由政府出支補貼,不需市民事先繳交保費,也能獲得價格較低廉的醫療服務

 

 

甚麼是「五保一金」?

「五保」:養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險
「一金」︰住房公積金

誰分得甚麼?

城市工人:城市工人和企業強制繳交養老保險、醫療保險、失業保險和住房公積金;工傷保險和生育保險,全由企業承擔
城市居民︰城市居民包括所有非從業居民,強制參與醫療保險,可自願參與養老保險
農民:農民(或農民工)自願參與養老保險和醫療保險,農民工自願參與失業保險

 

 

養老保險:不比最低生活保障高多少

 

A住在城市,沒有從業,自願參與了養老保險。他跟大部分參與者一樣,選擇每年100元的最低繳款額方案。A解釋說:「我們可以選擇由100元到2000元的方案,理論上多繳便多得養老金,但實際上,就算我們多繳,政府補貼根本不會相應增加太多,那當然人人都選100元啦。」

A達到退休年齡後,每月可得的養老金不足100元[2]—比城市和農村的最低生活保障還要低幾倍。不過A的家庭單位收入低於標準,可同時獲得養老金和最低生活保障。「我沒有結婚,沒有子女,不必擔心他們無法照顧我之餘,我又不能拿低保。」A說。無怪有人諷刺地說,沒子女的老人可能比有子女的還幸福。

 

醫療保險:異地報銷的阻礙

 

B持城市戶籍,輾轉都在外地工作,一直有交醫療保險費。有一次,他突然患了大病,得馬上辭退在武昌的工作,並到漢口一間因工作關係而相熟、質素較高的醫院動手術。不過武昌的醫保局卻不允許,堅持他要回到武昌上報,獲批准後再到指定醫院動手術,否則將不能報銷醫療費用。他最後沒有理會醫保局,照樣到漢口的醫院動手術和覆診。因為不同醫院技術水平不同,所以就算有保險,也不擔保有妥善的醫療服務。若想轉地方就醫,便要辦相關的手續,不知道多久才能批准。後來,即使醫保局願意報銷,較富有的A還是厭倦了每次都要來回武昌和漢口,寧願靠多賺錢付醫藥費。

醫保主要為了應付大病和住院而設,根據最新的數字,其報銷比例可高達75%,對一般人來說確是一筆大數目。可是對基層城市居民,甚或收入更低的農民,要自費25%醫療費用,仍相當困難。

 

失業保險:寧願找另一份工作

 

C在企業工作滿一年,後來被辭退。他剛好達到拿取失業金的標準,可以拿兩個月的失業金,但他最後還是沒有領。「我曾到過那邊的辦事處拿表格,但我字也不懂多少,看到表格上的空格數目,已經有點頭暈。加上沒有人教我填,還要我帶齊一切證件、戶口本,十分麻煩。失業金只能拿一陣子,金額又沒有比最低生活保障高多少,我倒不如申請低保,然後快快找另一份工作。」C說。

事實上,比起繳交失業保險費的龐大群體,能享有失業金的只屬小數。譬如在2012年,單是北京市(強制或非強制)參與失業保險的人已超過1000萬,可是該年全國領失業金的人卻只有200萬。城市工人可以選擇的話,大部分人——像接近九成拒絕參與的農民工一樣——也不會參與失業保險。

 

結語

 

中國有關社會保障的公共開支不斷上升,其佔GDP的比重比香港還高,進步甚多。然而可以肯定的是,社會保險制度還是弊端處處。從以上幾個情況,可看出許多真正需要援助或教育程度不高的人也沒有得到妥善協助和保障,而且不同戶籍和地方的社會保險協調仍然很不理想。此外,雖然中央已對貧窮的地區給予較多補助,可是保障還是向富裕的城市傾斜,農民和農民工的保障遠較城市人少。除了現在的弊端亟需改善外,社會保障的前路亦面對不少挑戰,例如若養老金像強積金般走金融化的路,一次大規模經濟衰退便足以讓老人血本無歸。中國政府完善社會保障制度的路,還遠得很。

 

[1] 在改革開放至八九前,保障性社會支出佔GDP的比重,不單不足1%(而西歐現時平均有25%),而在這11年間更是連年下降。

[2]中國的養老保險,在到達退保年齡後,將每月獲發一定金錢,不像強積金一筆過把錢發還;養老基金的錢也不像強積金般用作投資,不會蝕本,雖然很難保未來不會改變。

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