文:何宇霆

在剛剛過去的非洲聯盟(AU)週年大會中(成員國有55個非洲國家),他們通過了一條無約束力的議案,要求各成員國退出國際刑事法院(ICC)。非洲聯盟要求退出的原因主要是非洲國家認為他們受到ICC的不公平對待,ICC成立以來所調查的個案十居其九都是與非洲國家有所關連,但對屢屢發起戰禍的歐美強國卻絲毫不動。

因此,早於去年十月起,三個非洲國家:蒲隆地(Republic of Burundi)、岡比亞(The Gambiai)與南非(South Africa)早已分別申請退出ICC,其中前兩者正被ICC初步調查,但相關退出申請要在一年後才會生效。

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ICC is?

國際刑事法庭成立是源於1989年開始簽署的《國際刑事法院羅馬規約》,條例訂明當簽署國家達到60個,國際刑事法院便可成立。2002年,《羅馬規約》正式生效。ICC設於荷蘭海牙,15名法官來自5個不同地區。十多年來,ICC對十個國家開展過正式調查。要開展調查有3種途徑:

  1. 當地政府主動要求介入
  2. 聯合國安理會轉介個案
  3. ICC檢察官主動展開調查,但須先由法官小組首肯

 

ICC調查中的國家:

2003 剛果 當地向ICC主動邀請調查

2004 烏干達 當地向ICC主動邀請調查

2005 達爾富爾(蘇丹) 由聯合國安理會轉介

2007 中非共和國(I) 當地向ICC主動邀請調查

2010 肯亞 ICC主動調查

2011 利比亞 由聯合國安理會轉介

2011 象牙海岸 ICC主動調查

2013 馬里 當地向ICC主動邀請調查

2014 中非共和國(II) 當地向ICC主動邀請調查

2016 格魯吉亞 ICC主動調查

*國際刑事法院的管轄權只限於《羅馬規約》的締約國,當非締約國提出要求時亦可作出調查。而聯合國安理會的轉介個案則不受管轄權所限。

 

在上述被調查的國家中,極大部分都是非洲國家,就算是僅有的歐洲國——格魯吉亞,也不在世界的權力中心之列。而過往被ICC判決的39名罪犯,更全部為非洲人。但事實上,西方國家在不同地方發起戰爭,所造成的創傷比起非洲國家之間內戰,甚至種族屠殺有過之而無不及。2003年美國入侵伊拉克,根據Lancet surveys在入侵伊拉克一事進行的調查,戰爭中死亡人數高達60萬,戰爭的亂局遺禍至今。可是,現時ICC與歐美國家拉上關係的,就只有對英國在伊拉克的軍事行動的初步調查。

 

所以,非洲聯盟對ICC的指控是否準確?縱使非洲的調查個案較多,但無可否認ICC調查的非洲個案並非子烏虛有。真正的問題是在現行制度下,很多非洲以外的國家根本不受ICC規管,即使ICC有心規管,也無能為力,因此也談不上是蓄意針對非洲國家。

 

  1. 拒絕簽署

首先,並非所有國家都有簽署《羅馬規約》。現時仍有70多個未簽署,或簽署後國內未有批准實行的國家,當中包括中國、美國、俄羅斯、以色列與一些中東國家,他們因而不受ICC規管。情況猶如《京都議定書》等國際條約:一些國家因不願意承擔責任而拒絕簽署。

 

  1. 司法、執法權

ICC的調查依賴受調查國家的司法、執法系統提供協助,一旦相關部門不願意合作,ICC就如無牙老虎。2010年,ICC調查2008年肯亞大選後一連串全國暴力事件,並起訴干犯反人道罪的總統烏胡魯•肯雅塔(Uhuru Muigai Kenyatta),但最後卻因肯亞政府拒絕配合而被逼撤銷對總統的控罪。

 

  1. 安理會常任理事國否決權

聯合國安理會可以轉介個案予ICC作出調查,上文亦提及部分例子,但當中亦有不少失敗的例子。聯合國大會曾經就受爭議的以色列擴建屯墾區(以色列殖民至以巴雙方有爭議的佔領區,破壞了巴人土地的完整性)、敘利亞內戰(持續至今依然未曾完結,死亡人數達47萬)等個案提出轉介予ICC調查,但這些提案都在安理會投票中遭到常任理事國否決。現存制度下,只要5個常任理事國(中、美、俄、英、法)中其中一個運用否決權就不能通過提案,不難想像當牽涉到相關國家及其利益集團時,調查便會被否決。

以美國與以色列為例,他們亦曾經簽署《羅馬規約》,但國會在ICC成立前已表示永遠不會通過該規約,加上美國在聯合國安理會中的否決權,與法、執法系統不願意合作之下,ICC亦無法主動作出調查。換而之,兩國的任何的舉動在現行制度都不會受ICC的干預。

改革是必須,但困難重重

人權監察等國際組織對非洲國家集體離開ICC感到憂慮,認為此舉令非洲人權狀況響起警號。但在非洲聯盟聲言退出ICC之際,尼日利亞和塞內加爾表明會堅持留在ICC,並表示法院才是保障公正的國際機制。尼日利亞外交部發言人表示:「只有通過共同努力,我們才能確保法院能有效履行職能,忠實為人類服務。」

2月中,受國際關注的岡比亞政府前總統終於下台,並逃到未有簽署《羅馬規約》的赤道幾內亞(Equatorial Guinea)避難。隨著新政府上場,新總統取消離開ICC的決定。依現今情況而言,非洲國家集體退出ICC機會較低。雖然非洲聯盟表示希望藉此機會推動ICC改革,但一天不解決國際之間權力不對等的問題,ICC只可以處理弱勢國家,令他們的認受性繼續成疑。奈何大國們有不同的借口,就如不容許別國干預內政,至今仍然不願意簽署《羅馬規約》。我們很難想像那些大國會容許自己被審判,更何況透過ICC彰顯公義?

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