文:狡猾的松鼠

沙中線的連環工程醜聞帶來了許多疑問:為什麼多間承建商都在沙中線工程上失誤?為什麼港鐵多次未能發現問題?從政府和公眾如何跟進這次事件,又再引起了一些疑惑:港鐵何以能一再逃避公眾監督?這反映了「港鐵模式」怎樣的問題?更重要的是,港鐵的下一站該往哪裡去?

這一切,讓我們先從沙中線撥款談起。

全球第二貴的鐵路

立法會早於2010及2011年通過了84億沙中線前期工程撥款,2017年又通過了8.5億追加撥款。連同主體工程的714億及165億超支,整條線路索價971億。這比線路長逾半的高鐵香港段的造價844億還要高出許多。

971億是個怎樣的概念?若這筆撥款用來無差別「派糖」,每位香港人可以分得一萬三千元。若分給135萬的貧窮人口,每位低收入人士可獲七萬二千元。若以每公里成本計算,沙中線造價為每公里58.7億,是全球第二貴的鐵路,而且遠遠拋離第4至第10位,即每公里成本只須1至5億的韓國KTX高鐵、德國慕尼黑至紐倫堡高鐵及京滬高鐵等 [1]。
[1] 全球最貴十鐵路港列頭三位,星島日報,2016年11月18日

千億買豆腐渣工程

即便以鐵路工程的標準來看,一千億也是個天文數字,才更顯得這連串「豆腐渣工程」不可接受。紅磡站最先打開了醜聞缺口,原來貫穿天花層板的5, 000支鋼筋並沒有扭入兩側牆身的接駁位內 [2],承建商只是把螺絲剪短後,將鋼筋貼合至牆身,偽裝成已扭緊。據報,這可使上層月台突然倒塌 [3]。
[2] 田北辰引消息:約5000支鋼筋被剪短,明報,2018年6月24日
[3] 沙中綫又爆醜聞紅磡站鋼筋接駁造假豆腐渣月台隨時冧,蘋果日報,2018年5月31日

土瓜灣站也被工人揭發有兩幅牆被削薄:一幅少了一半鋼筋,另一幅結構牆只剩下一半厚度,被專家指是「危牆」,未必能夠承受列車經過的震動 [4]。然後,再有傳媒揭發車站鄰近的23棟樓宇沉降超出容許上限三倍,一條煤氣管道亦下陷5.4 cm,超上限一倍 [5]。沉降或使較舊的煤氣喉管破裂,氣體逐漸洩漏並在地底累積,引起規模巨大的爆炸 [6],一如2014年炸毀了三條大街、造成32死的高雄氣爆事件。
[4] 沙中綫土瓜灣站結構牆鋼筋被削變「危牆」,蘋果日報,2018年6月11日
[5] 港鐵再隱瞞沙中綫工程醜聞土瓜灣23幢樓大沉降,蘋果日報,2018年8月9日
[6] 政府無要求停工草菅人命煤氣管沉降超標恐爆炸,蘋果日報,2018年8月9日

沙中線其他車站也相繼被揭有工程問題。會展站除了橫向鋼架支撐不足外,鄰近水管、煤氣管等地底設施也發現沉降,疑使附近分域海軍商場的牆身、地板出現長達2-3米的裂縫,據報可使商場傾斜 [7][8][9]。終於,港鐵公佈了數字,沙中線10個站之中8個錄得沉降超標 [10]……
[7] 會展站疑未按程序挖掘趕工路政署促48小時內交代,蘋果日報,2018年6月17日
[8] 沙中綫會展站14沉降監測點超標港鐵照開工,蘋果日報,2018年8月10日
[9] 沙中綫工程續打樁會展站隧道上方商場驚現巨型裂縫,蘋果日報,2018年8月16日
[10] 全線10車站8個錄得沉降超標會展站監測點最多沉降,香港01,2018年8月30日

以往只在大陸時有聽聞的「豆腐渣工程」、「偷工減料」,今時今日在香港上演。若問港鐵正在開往何方,這次事件似乎反映我們在「北上」,與「內地」的工程質量接軌。我們當然不希望這噩夢成真,也不希望有一天,我們不再為這些工程疏忽感到震驚——因此,我們必須要問的是,港鐵應該開往何方。

截然不同的融資方式

要解答這個問題,首先要探究的,是工程為何會出現如此嚴重的問題。

這就不得不談沙中線採用了新的融資方式。以往興建的地鐵,包括近年的觀塘延線、西港島線和南港島線東段,採取的是「擁有權模式」。也就是說工程的所有開支,包括超支,均由港鐵承擔,政府只是透過批出上蓋物業發展權等方式補貼,建成後鐵路擁有權歸於港鐵。

沙中線卻與高鐵香港段一樣,採用「服務經營權」的融資方式。這意味著工程費用,包括超支,均由政府撥款,但建成後擁有權歸於政府,港鐵則每年獲批經營權以營運鐵路。政府與港鐵就沙中線工程簽訂的《委託協議》(Entrustment Agreement)沒有對外公開,但運輸及房屋局曾指合約條款與高鐵香港段相同。而該份協議定明,政府無權拒絕甚至拖延獲得港鐵認證的工程付款 [11]。
[11] 高鐵香港段《委託協議》全文:bit.ly/entrustmentagreement

“The government shall not be
entitled to delay or refuse to
make any payment specified in
any Certificate.”
—— Entrustment Agreement For Design and Site
Investigation In Relation to the Express

這解釋了沙中線為何一再超支,而且金額超越了近年採用「擁有權模式」興建的三條線路的總和;也同時解釋了為何多間承建商都出現工程問題,而港鐵都未能察覺——因為超支或糾正工程問題的費用,都無須由港鐵承擔,監管工程質素的動機當然較小。

「服務經營權」的融資方式令港鐵更為鬆懈,卻令承建商有巨大的「死線」壓力。在「擁有權模式」下,工程一旦延期,承建商只要向港鐵交代。但在「服務經營權模式」下,承建商必須向立法會、政府交代,往往在面臨工程阻滯(譬如鋼筋螺絲紋破損)時隱瞞,面臨延期通車時趕工,導致出現種種問題工程。

我哋話俾你聽OK就OK

但即使改用「擁有權模式」興建鐵路仍未能一勞永逸。因為今次沙中線醜聞揭露了比融資方式更嚴重的監管問題:不只港鐵沒有動機監管承建商,政府和公眾似乎也無法監管作為公共服務提供者的港鐵公司。

就紅磡站鋼筋被剪短事件,原來港鐵2015年已知悉,卻一直沒有向政府提交書面報告。就土瓜灣削筋薄牆事件,路政署要求港鐵在兩日內提交報告,結果港鐵在三日後才提交,但仍然缺乏關鍵資料,如問題牆身的範圍、導致事故的原因、工程監管的情況及對結構的影響。政府遂再要求港鐵在七日內提交詳盡報告,港鐵卻在限期最後一日指由於當天是公眾假期,須在翌日才能提交 [12]。
[12] 土瓜灣站削筋報告又delay!港鐵:因為公眾假期,蘋果日報,2018年6月18日

港鐵面對政府也擺出這樣的姿態,公眾對之更是束手無策。有區議員要求港鐵公開沙中線各站的沉降數據,港鐵卻指「沉降數字是私隱,有需要才會給大廈(業主)看,因為沉降數字可能影響樓價 [13]。」而承建商「禮頓——中建聯營」亦以專心撰寫報告及避免公開報告內容為由,拒絕政府邀請,不出席立法會鐵路事宜小組委員會特別會議。
[13] 港鐵指沉降數字是私隱擔心影響當區樓價,香港01,2018年8月10日

立法會議員多次引用《立法會(權力及特權)條例》動議成立專責委員會、要求港鐵提交所有相關文件、或授權交通事務委員會跟進等,都被建制派否決 [14]。據報,禮頓公關人員在立法會會議前約見了多位議員,可以想像他們是在透過各種方式,左右議員投票意向 [15]。
[14] 禮頓中建拒出席鐵路小組會議田北辰動議引特權法查會展站,眾新聞,2018年7月13日
[15] 禮頓透過公關公司約見部分立法會議員,now新聞,2018年7月5日

今年4月香港高鐵試行時出現漏水、車輪磨損等問題,馬時亨記者會上的一句「我地話俾你聽OK,就得㗎喇」,把港鐵問題的核心呈現:作為公共服務提供者,港鐵並不認為自己有責任向公眾負責。但港鐵憑什麼成為一座「獨立王國」,成功地逃避公眾監督?

最大股東,意在沛公

第一個因素,是政府作為港鐵最大股東,原來只是為了最大化港鐵公司的商業利益,完全忽略了私營鐵路與公眾利益的矛盾。2007年兩鐵合併,本為政府全資擁有的九廣鐵路公司,被早在香港交易所上市的香港鐵路有限公司(港鐵)吞併。自此,香港鐵路運輸全面私有化,以商業原則經營,目標只是維持股價和最大化利潤。相對政府部門直接營運的鐵路,私營鐵路往往有更強的動機提升服務質素、更敢於創新以吸引顧客。

但鐵路運輸始終是公共服務,若公司單純考慮盈利,很容易會出現違背公眾利益的決策,譬如收取高昂的車費。我們一般的理解,是政府為了避免這樣的情況出現,才會維持作為港鐵公司的最大股東,藉以影響其決策。

然而,政府在2000年地鐵公司的上市招股書中承諾了這樣一點:

地鐵公司有發展業務的商業自由……政府不打算用其股東權力干預公司的商業決定,亦不打算投票否決董事會大比數支持的決策 [16]。

[16] 完整的招股書:bit.ly/mtrprospectus

因此,若政府以公眾利益為由,以最大股東的身份推出違反股東利益的措施,譬如廢除可加可減機制、甚至控制港鐵票價,即屬違反當年的承諾,有實際的執行困難。

在《地鐵私有化草案》刊憲時,政府新聞公報引述了時任財政司司長曾蔭權的這段話:

政府繼續持有地鐵公司的股權既可令乘客安心,亦可令本地和海外投資者以及各評級機構深信政府將繼續支持地鐵公司擴展本港的運輸基礎設施。其信心將有助政府以最佳的商業價值,把所持有的地鐵公司股份出售,並可使地鐵公司的信貸評級維持在現時與政府同等的水平 [17]。

[17] 地鐵私有化條例草案刊憲,香港特區政府新聞公報,1999年9月24日

整份公報甚至隻字未提「公眾利益」、「監督」或「制衡」。

港鐵的行為模式於是更像是一家全私營企業。這從港鐵如飢似渴地向國際市場擴張就可見一斑——至今,港鐵已透過子公司和合資的形式,參與興建和營運墨爾本都市鐵路、斯德哥爾摩地鐵、倫敦橫貫鐵路和悉尼西北鐵路等,務求牟取更大利潤。

沙中線的自我教訓

第二個令港鐵藉以「失控」的因素,是壟斷。香港的鐵路市場由港鐵一家公司獨佔,這意味著政府將來要興建鐵路,必定會交予港鐵營運。港鐵並不擔心工程問題,或拒絕政府的種種要求會令它在下次競標時失利。競爭的重要性,在於它令政府在招標時有空間介入,以平衡公眾和商業利益。

最能反映這一點的,正是2000年的沙中線競標。當年兩鐵尚未合併,分別就沙中線路段提交了標書。行政會議其實最終把路線批予了九鐵,因為九鐵提出的車費比地鐵便宜,而且雖然建造成本更高,但仍然無需政府資助。

再考慮到香港奉行「保鐵政策」,更使港鐵橫行無忌。所謂「保鐵」,即城市規劃「以鐵路為骨幹」,優先發展鐵路以連接市鎮,巴士、小巴、渡輪等其他公共交通工具只是用以填補鐵路未能延及的地方。因此,港鐵公司不只是壟斷了鐵路市場,更主導了香港整個公共運輸系統,政府的話語權自然更小。

所謂「港鐵模式」,就是由一家脫離政府控制的上市公司,壟斷整座城市的鐵路運輸。再透過「服務經營權」模式下獲批的車站上蓋物業發展權,港鐵積累得雄厚資本(資本市值2686億,去年盈利168億),漸漸不再是受公眾控制的公營機構,而只是一家在香港擁有業務的跨國企業。

「港鐵模式」不是唯一的模式

「服務經營權」模式令港鐵工程更易出現問題;而港鐵上市和壟斷的本質,又令工程問題出現後,政府和公眾無法即時了解和糾正問題。有了這樣的理解,我們接著就可以問:港鐵跟住應該去邊度?

世界各地有多種鐵路營運模式,沒有一個主流可以供我們「照樣畫葫蘆」;但的確甚少地方像香港般,讓鐵路運輸提供者集合了上市和壟斷兩種特質。

譬如倫敦、三藩市和紐約地鐵都由政府部門營運。首爾、巴黎、北京(和大部分中國城市)採用國有企業的模式,唯一要對之負責的「投資者」就是政府。也的確有上市公司營運的「私鐵」,但一家獨大者甚少,如東京有京急電鐵、京成電鐵等七間私鐵公司,再加上交通局和特殊會社(日本和東京都政府共同出資的公營機構)提供相互獨立的服務。

我們無法蓋棺論斷公營或私營、企業化或政府部門經營哪種模式最為理想,只能參照其他地方的做法,嘗試為港鐵的「下一站」提供一些想像的空間。

回購港鐵只是簡化了討論

港鐵公營化或許是其中一個出路,但我們必須回應公營機構傾向低效、僵化的問題。如紐約地鐵即由紐約市公共運輸局營運,一直以來因為服務質素極低而惡名昭彰。除了月台、車站等設施破舊外,地鐵的準時率只有65%,垃圾也是隨地可見,甚至曾有老鼠爬到乘客身上。紐約市民曾多次要求加裝幕門,防止墮軌事故,運輸局卻因成本太高而拒絕 [18]。
[18] Closures, overcrowding, rats: New York City commuters face’ summer of hell’, The Guardian, 1 July 2017

再參詳鐵路公營的地方的歷史,鐵路服務似乎都只是被迫公營化。三藩市電車服務本由舊金山聯合鐵道公司經營,但該公司於1906年三藩市大地震損失慘重,不願配合政府將電車服務延伸至城市的西部。故此,市政府才被迫於1912年組成美國首個公共企業:三藩市城市鐵路。這展開了美國各地電車國有化的浪潮,原因是1920年代一戰後汽車開始興起,人口的擴散亦意味著鐵路成本效益愈來愈低。私鐵公司相繼失去投資者,破產後只能由政府接手 [19]。
[19] 阿其圖,(2014) 英國如何進行鐵路私有化改革,環球市場信息導報,(10) 98-98

在香港,黃浩銘、田北辰、關焯照等人都曾倡議「回購港鐵」,但這只是解決方案的前半部。當年政府透過「地鐵食九鐵」推行全面私有化,正是為了杜絕九鐵官僚文化、管理不善等弊病,避免合併後的機構成為又一個「退休高官俱樂部」。因此,真正的問題,是回購後以什麼方式營運、如何解決政府部門的低效傾向、如何避免官僚主義復興等。

以競爭瓦解「獨立王國」

另一條出路,是維持私營市場,但透過分割路線經營權引入競爭。也就是回到2007年以前,九鐵和港鐵互相競爭的境況。1960年代的東京也經歷了類似的過程,當時東京的地鐵只由帝都高速度交通營團營運,市政府為了避免壟斷,開始由東京交通局興建和經營一些路線,延續成為今天的「東京地鐵」和「都營地鐵」。

引入競爭的另一種方式是分割鐵路服務為幾個市場。鐵路是天然壟斷的行業,因為一家鐵路公司若興建了一條鐵軌,並在路軌上經營鐵路服務,該公司便自然地擁有了該段鐵軌的經營權。另一間公司若要與之競爭,則必須再興建一條路軌走同樣的線路,涉及的資源浪費當然不容許政府批准這樣的方案。

英國保守黨在1993年推行鐵路私有化,遵循歐盟91/440號法令,採取了「車路分離」的方式——即分割鐵軌、線路營運和營運資源為三個市場——解決天然壟斷的問題。路網公司負責向多家營運商提供鐵軌、編排列車時間表及投資、維護基礎設施,從而容許多家私營鐵路公司,向營運資源供應商租借列車後,在同一條路軌營運來往不同地區的線路,提供不同價格、服務質素的選擇。

「車路分離」的意義在於開放更多的可能性。原本政府只能找港鐵設計、興建和營運鐵路,但若把鐵軌管理分拆成獨立的業務,政府或許可以成立部門或政府全資擁有的企業管理鐵軌,避免工程脫離公眾監督的情況,而線路經營則同時保持私營,從而保留其效率和創新。

車路分離還有一個好處

「車路分離」政策使原本屬於英國鐵路公司的鐵軌、列車、企業資產轉移至逾70家企業,徹底瓦解龐大的壟斷企業,令監管更加容易。在長達兩年的私有化過程中,英國政府同步成立了鐵路監管辦公室和鐵路特許經營辦公室,以監管全國鐵路服務。

鐵路監管辦公室的作用在於監督路網公司,任務包括:

  1. 審核其與營運商的合約;
  2. 審核其收取的路軌使用費;
  3. 監督其投資力度;及
  4. 評估其設施維護工作、營運績效。

鐵路特許經營辦公室則專責監督營運商,任務包括:

  1. 審批經營權;
  2. 監管服務質素(如準時率);
  3. 監管路線與其他交通工具轉乘的便利程度;及
  4. 運行安全。

原有交通部的「健康和安全執行委員會」則負責監督鐵路安全,路網公司須制定安全規定,由此委員會審批;營運商也要提交安全規定予路網公司審批,再上報至該委員會 [20]。
[20] 阿其圖,(2014) 英國如何進行鐵路私有化改革,環球市場信息導報,(10) 98-98

以上監督項目的報告都在官方網站上詳細羅列,更有年度《健康和安全執行報告》。能夠做到極高透明度,基礎便在於「車路分離」避免了服務提供者形成「獨立王國」,政府得以分拆不同部門,專責監督鐵路市場的不同板塊。而高透明度又同時對監管部門構成壓力。反觀香港,運輸署鐵路監察部和機電工程署的所謂「監管」對公眾而言只是十分模糊的概念,這次沙中線多宗工程問題更令人質疑政府部門的監管能力。

跟住去邊度?

由淺談世界各地的鐵路營運模式,到探討港鐵公營化和「車路分離」,不難發現我們其實無法證明哪一種模式最為適合香港。但我們希望看到這裡的你們,可以明白一座城市的鐵路營運模式有多種可能。而當港鐵公司是在為我們提供「世界一流的鐵路服務」的神話被徹底拆穿後,我們要根治「失控」的港鐵、改革「港鐵模式」,絕非遙不可及之事。

這幾個月以來的新聞轟炸,難免令我們感到疲勞。但香港之所以為香港的種種特質,就正正在這些無感、厭煩之中悄悄流逝。如果我們不希望香港有一天不再是我們熟悉的模樣,就首先永遠不能對種種社會問題失去執著。九七過去了,但我們還是要繼續問:呢架火車究竟係去邊度㗎?

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