【校董會重組專題 ·中大管治改革背景（上）： 院校自主不過是呃小朋友大學生嘅童話！】

文：怒目狒狒

坊間描述政府與大學的關係，不外乎政府如何插手、誰誰誰的政治操作影響到神聖的「院校自主」。故事發展到這裡，就有所謂的「院校自主保衛者」，要把政府拒之於四條柱外，中大從此得到救贖，段崇智與大家永遠快樂地生活在一起……直到永遠……阿們……

但是故事並不是這樣：張宇人先是以一招「撥亂反正」起手；保衛者盤算著張宇人只是政治操作，就使用了「院校自主」這招技能回應；張宇人反手打出「公帑資助、與時代脫節」的輔助技，大大增強了「撥亂反正」的威力。保衛者自知無法招架，就屈服下來，成立專責小組。

似乎，中大是被2019年後的「撥亂反正」所打敗。但為何中大之外的大學都早已改革？為什麼中大在2019年前也會成立專責小組？讓我們跳出中大的戰場，講一講高等教育改革與大學管治的邏輯。

人在江湖，身不由己

我們先探討一下為何高等教育無法體現「院校自主」。以往考究院校自主這個概念有一個明顯的疏漏：大眾的討論一般只針對於政府，即「冇政府就有自由-有政府就冇自由」的二元局面內，往往忽視了市場的存在。

高等教育管治層面的改革，就在經濟不景氣的情況中展開：正當政府打算增加高等教育學額，遇上了金融風暴。對於政府而言，教育是培養社會勞動力的制度，配合市場需要的教育能提升香港的競爭力[1]。隨著上世紀九十年代的產業轉型，政府亟需高學歷人才來投入高增值的知識型經濟。然而金融風暴帶來的連年赤字令政府對追加高等教育預算卻步，甚至還減少了恆常性財政投入：從1999年到2003年，八間資助院校經常補助金下降了近15%[2]。

為了能讓高等教育不為財政造成負擔，政府祭出了兩大法寶：更激烈的市場競爭與更強調問責的管理模式。這也不是香港政府的獨特發明，本著用更少成本賺更多錢的精神，歐美國家已削減社會福利開支，而這波浪潮儼然已經蔓延到了教育界。在金融風暴以後，香港政府也對高等教育開刀，尋求節流的方法——第一是減少政府資助，第二是審視院校組織的效率。

於政府而言，優勝劣汰的市場制度被認為是提高效率的關鍵，知識追求和社會改革早已被抛諸腦後。一方面大學之間要競爭學額[3]，另一方面大學為了配合市場需求，要追求產業合作、到處尋求捐款[4]。

大學為了生存下去，市場理性與功利主義無可耐何地佔據主流。在院校的架構層面而言，大學的管治方針會向產業與教學合作靠攏，同時校董會亦會擁抱較為富有、或者是有影響力的校友來呼籲大家捐款，這是了解校董會人員組成的前提。

相比人員和管治方針上的流動，管理主義的思維實際影響了架構的組成和變遷。管理主義相信企業模式、績效評核、官僚制度是推動進步的主要元素，例如教資會對於大學撥款的控制、大學科層化的管理層結構。具體能衡量的指標就是績效與問責性。

在院校中，問責最開始是一種內部檢討的形式，與上述管理主義的精神一脈相承。然而內部加強管理對於政府而言並不足夠，而是要延伸至校外，即邀請外部的人員參與管治，採取共同管治的模式。院校的外部問責性是一種更具張力的概念，向誰問責、如何問責？政府、市場、學者，三者的力量在此間角力[5]，往往大學不能獨善其身，在這三角中不停移動。

然而實際情況並不美好：在政治力量未波及到大學的時候，院校要面對市場壓力，與其他院校競爭有限資源。香港產業單一，尚未有足夠產業支撐非專業學科的龐大學額，導致了大學為了「搶人才」，投放更多資源於專業學科，科目之間的分層愈加深厚，造成了惡性循環。學術關注相比起市場力量一文不值。

但當政治力量影響到大學的時候，除了能明刀明槍地干預人士任命，財政上的壓力同樣被放大。第一是因為校譽受影響後減少的捐款，第二是大額撥款需要立法會通過[6]。箇中政府、市場並不是兩個完全分開的制度，而是大多時候糾纏不清。故此，實際上院校管治涉及到了太多層面，遠遠不只是在大學本身；只在校董會談院校自主，實在是空中樓閣。

宋達能及其以後 Sufferland beyond Sutherland

說了這麼多聽起來一頭霧水的概念，現在讓我們回到具體文件上、事件上的討論。

香港第一份檢討大學管治的指導性文件——宋達能報告書，正正是上述概念的集合：當中對於高等教育「管理及管治架構進行檢討……必須包括對有關法例的檢討」充滿著管理主義的色彩，第一是加強問責，第二是企業化管理。管理層的具體問責目標有十一項，包括「釐定大學的辦學使命和核心價值」、「就表現、質素保證和善用款項等事宜向有關人士作出匯報」、「確保以上各項顧及院校的核心價值、自主和國際聲譽」等。這些問責目的空泛之餘，其對象實則不清不楚，誰是有關人士？公眾或是學校持份者參與程度如何？這都是留下來的問題。

報告書其對於大學的建議管理改革更是令人憂心。宋達能在報告書附錄中期望是令大學徹底走入企業型管理的模式：分別管治/管理機構。在商業機構中，分為董事局和管理層兩者。前者負責提供方向，擔任「管治」的角色；後者負責實踐，提供「管理」的角色。但這種分野在大學中並不清晰，在報告書發佈時，高層教務人員往往同時兼任兩者。隨著追求管理效率的觀念出現，這兩種角色進一步分化，逐漸出現了非教學的管理人員。最初非教學的管理人員只會在審計事宜出現，但隨著大學管理逐漸科層化，從底層到副校長都不缺專屬的「管理人才」。

報告書更重要的伏筆，則是直接對於現有校董會模式的批評，稱其架構龐大，雖然在一定程度上民主，但效率低下。文件並沒有指名道姓要求中大改制，但似乎到了這個階段，中大展開對校董會的檢討已經是必然的事。作為一份指導性文件，宋達能在立法會、教資會以及大專界都引起了反響。但一切改動是否必然達到更好模式、大學在此有什麼角色，還看下半篇文章的分析。

註

[1]：1999年施政報告

[2]：盧一威和伍世傑，《香港高等教育》，中華書局，2016。

[3]：中大學生報迎新特刊，〈操縱從未間斷〉，2014。https://cusp.hk/?p=9142 

[4]：李曉康，〈大眾化、管理主義和市場化：香港的大學質素評鑑經驗〉，Education Journal《教育學報》，2002。

[5]：Burke,J.C. The Three Corners of the Accountability Triangle: Serving All, Submitting to None, in Achieving Accountability in Higher Education:Balancing Public,Academic and Market Demands. 2005.

[6]：中大學生報5月號，〈紅金校政〉，2021。https://cusp.hk/?p=9447